汇率操纵的法律与实践评析
作者简介
管健，法学博士，北京高文律师事务所高级合伙人。
来源
《经贸法律评论》2019年第5期“'一带一路'与全球经济治理"专题。此处为方便阅读，略去注释。
P30-P46
目录
引言
一、汇率操纵认定标准的比较研究
二、美国认定汇率操纵的实践
三、中国被认定为“汇率操纵国”的初步影响分析
四、中国应对的初步建议
五、结语
引言
2019年8月4日，人民币兑美元跌破7:1。次日，美国总统特朗普在推特上指控中国政府恣意操纵人民币汇率，为了促进出口而使人民币贬值。美国财政部随即发布公告，将中国认定为“汇率操纵国”，并宣称将与国际货币基金组织（IMF）磋商以消除中国此次行动所带来的不公平竞争优势。这不是美国政府第一次将中国认定为“汇率操纵国”，在1992—1994年间美国政府也曾将中国认定为“汇率操纵国”。当时，在中国政府启动汇率制度改革后，美国撤销了这一认定。在由美国挑起的中美经贸摩擦不断升级的大背景下，美国政府再次作出这一认定引发了将中美贸易摩擦延伸到金融和货币领域的担忧。实际上，关于汇率操纵问题，相关多边条约或协定已经有比较明确的规定，IMF近期也重申人民币汇率符合中国经济的基本面，但是美国国内法关于汇率操纵立法上的模糊性、在执法上所体现的单边主义和保护主义，破坏了既有的国际规则，影响了全球经济金融市场的稳定。
本文通过比较研究多边和区域贸易协定，以及美国国内法中关于汇率操纵的相关规定，对美国将中国认定为“汇率操纵国”的可能法律后果进行分析，对因汇率问题引发的争端或美国认定有关国家或地区为“汇率操纵国”的实践进行归纳，对美国本次将中国认定为“汇率操纵国”的后续影响进行解读，并提出中国的初步应对建议。
一、汇率操纵认定标准的比较研究
关于汇率操纵问题的规定主要体现在《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》（下称WTO协定）、《国际货币基金组织协定》《美国墨西哥加拿大协定》（下称《美墨加协定》），以及美国国内立法中。虽然世界贸易组织（WTO）法律框架中有关于“外汇安排”的条文，但是国际货币基金组织才是多边领域唯一对汇率操纵问题有监督权的国际机构，而美国基于其美元的霸主地位，是目前世界上唯一就汇率操纵问题拥有完善的国内立法的国家。
（一）WTO协定
GATT 1994第15条是关于“外汇安排”的规定，该规定将与外汇相关的问题完全诉诸IMF进行协调和磋商。比如第15.1条规定，“缔约方全体应寻求与国际货币基金组织进行合作，以便缔约方全体和基金在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推行一个协调的政策”。第15.2条规定，“在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下，它们应与国际货币基金组织进行充分的磋商”，接受基金的调查结果和相关认定。IMF和WTO于1996年12月9日签订的协议，进一步强化和密切了双方在经济和货币政策上的合作与协调。
另外，GATT 1994第15.4条规定，“缔约方不得通过外汇措施而使本协定条款的意图无效，也不得通过贸易行动而使《国际货币基金组织协定》各项条款的意图无效”。关于第15.4条的注释和补充规定进一步明确，“‘使……无效’一词旨在表明，例如，任何侵犯本协定条款文字的外汇行动，如在实际中不存在明显偏离该条款的意图，则不应被视为违反该条款”。换而言之，一项外汇行动在不侵犯GATT 1994条款意图的情况下，可以违反GATT 1994的条款文字。
实际上，GATT 1994第15.9条还规定，本协定不妨碍一缔约方依据《国际货币基金组织协定》使用外汇管制或外汇限制，也不妨碍一缔约方为了使此类外汇管制或外汇限制有效而对进出口实行限制或管制。也就是说，《国际货币基金组织协定》构成WTO协定的一个例外，如果WTO成员所采取的与外汇相关的措施违反了WTO协定，那么它还可以援引《国际货币基金组织协定》进行抗辩。
简言之，WTO协定本身并没有关于汇率操纵的明确标准或规定，而是将与外汇相关的问题，比汇率操纵的问题，交由IMF处理。
（二）《国际货币基金组织协定》
《国际货币基金组织协定》第4条第1节规定了成员国在外汇安排方面的一般性义务，特别是第3项规定成员国应当“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”。IMF执行董事会于1977年、2007年和2012年先后三次通过了与上述第4条相关的决议。现行有效的与汇率操纵相关的内容主要体现在2012年7月18日通过的《双边和多边监督决议》（决议号：15203 -（12/72），下称《2012年决议》）的第二部分和附件A中。根据附件A的规定，只有在满足以下两个条件的情况下，才可以认定一国违反《国际货币基金组织协定》第4条第1节第3项的规定：
一是成员国有操纵汇率或者国际货币体系的行为，即实施了以汇率水平为目标，并实际影响了汇率水平的货币政策；操纵可能导致了汇率变动或者阻止这种变动。
二是成员国操纵汇率是为了实现阻碍国际收支的有效调整或者为了获得对其他成员国不公平的竞争优势目的。为了获得对其他成员国不公平的竞争优势，成员国：（1）实施了以汇率低估为形式的，以获得严重汇率偏差为目的的政策；（2）获得严重偏差的目的是为了增加净出口。
《国际货币基金组织协定》第4条第3节授权IMF对各成员国的汇率政策进行严格的监督，并为此制定出具体的原则，以在汇率政策上向各成员国提供指导。根据《2012年决议》的规定，持续的对话和劝告（continuous dialogue and persuasion）是IMF进行有效监督的关键支柱（key pillars）。IMF的监督范围包括：（1）通过双边对其成员的汇率政策、货币、财政和金融政策进行监督，以评估汇率政策以促进收支平衡，国内经济和金融政策在促进国内稳定等，并指导（advise）成员国进行必要的政策调整；（2）通过多边来监督国际货币制度，以保证其有效实施，在此监督下IMF并不要求成员国改变其政策，但是可能与该成员讨论其政策的影响并提供替代性政策建议。
简而言之，IMF是当前唯一对汇率问题拥有监督权力的国际组织。中国和美国同为IMF的成员，在是否存在汇率操纵的问题上，应该由IMF作出权威的判断。特别值得注意的是，IMF行使监督权力的法律后果主要是指导成员进行必要的政策调整，或提供替代性的政策建议，并未授权任何成员采取单边的制裁性措施。
（三）《美国墨西哥加拿大协定》
《美墨加协定》是首个纳入汇率操纵条款的自由贸易协定。该条款规定在协定的第33章：宏观经济政策和汇率事项，共分8条，第1条是定义，第2条是一般条款，第3条是范围，第4条是汇率做法，第5条是透明度和报告，第6是宏观经济委员会，第7条是高级代表磋商，第8条是争议解决。
根据美国贸易代表办公室发布的关于《美墨加协定》的情况说明，第33章涉及的是与货币问题相关的政策和透明度承诺。该章节旨在通过在竞争性贬值和目标汇率方面保持克制的高标准承诺来解决不公平的货币做法，同时显著提升透明度和提供问责机制。这一规定将有助于增强宏观经济和汇率的稳定性。
第33.1条对相关术语进行了定义，比如“竞争性贬值”（competitive devaluation）是指由一缔约方汇率当局所采取的，以阻止有效的国际收支平衡调节为目的，或旨在贸易方面获得对另一缔约方不公平的竞争优势。“干预”（intervention）是在汇率当局的指示下买入或卖出一个外汇储备的远期头寸，涉及干预方货币和至少另一缔约方货币。
各缔约方关于汇率操纵方面政策的承诺主要规定在第33.4条（汇率做法）：
1.  每一缔约方确认它受国际货币基金组织协定相关条款的约束，避免通过操纵汇率或国际货币制度来阻止有效的收支平衡调整，或获得不公平的竞争优势。
2.  每一缔约方应该
（a）达成并维持一个由市场决定汇率的机制；
（b）在竞争性贬值方面操持克制，包括通过干预外汇市场；和
（c）强化经济基本面，增加宏观经济和汇率稳定的条件。
3.  当一项针对另一缔约方货币的干预已经被一缔约方实施时，每一该缔约方应迅速通知另一缔约方并进行讨论（如有需要）。
各缔约方关于透明度和报告方面的义务规定在第33.5条（透明度和报告）：
1.  每一缔约方应公开披露：
（a）不迟于每一月末的30日，根据国际货币基金组织的国际储备和外币清算数据模版，提供月度外汇储备数据和远期头寸；
（b）不迟于每一月末的7日，提供对现货和期货外汇市场的月度干预；
（c）不迟于每一季度末的90日，提供季度证券组合投资资本流动的收支平衡情况；
（d）不迟于每一季度末的90日，提供季度出口和进口情况。
2.  每一缔约方应当同意国际货币基金组织的公开披露要求：
（a）国际货币基金组织执行董事会讨论的四个星期内，包括汇率评估在内的每一国际货币基金组织协定第四条针对缔约方的工作人员国别报告。
（b）确认每一方参与国际货币基金组织的COFER（Composition of Official Foreign Exchange Reserves，官方外汇储备构成）数据库。
3.  如果国际货币基金组织未公开披露第2段所列的与一缔约方相关的任何内容，该缔约方应当要求国际货币基金组织公开披露这些信息。
根据以上条款的文本内容可以看出，《美墨加协定》中的汇率操纵条款不仅从原则上要求各缔约方遵守《国际货币基金组织协定》的规定，而且在实体内容上也与《国际货币基金组织协定》的规定相近似，比如均规定成员或缔约方不得通过汇率操纵获得不公平的竞争优势。另外，在透明度和程序方面，《美墨加协定》也是参考或要求缔约方遵守《国际货币基金组织协定》的规定，并在此基础上提出更进一步的明细要求。
另外，值得注意的是，虽然《美墨加协定》在第33.4条纳入了汇率操纵条款，但是根据其第33.8条的规定，缔约方只能就另一缔约方可能违反第33.5条关于透明度和报告方面的义务诉诸《美墨加协定》的争端解决机制。也就是说，《美墨加协定》的汇率操纵条款还不具备强制执行的机制，或者说当一缔约方存在汇率操纵行为时，《美墨加协定》还不能在区域贸易协定层面提供有效的救济。当某一缔约方可能违反第33.4条的汇率操纵条款时，另一缔约方只能根据第33.7条的规定，请求与该缔约方进行磋商，如果磋商未能达成各方满意的结果，那么磋商请求方可以请求IMF在其职权范围内：（1）对该缔约方的汇率政策进行严格的监督，或（2）发起正式的磋商。
简言之，《美墨加协定》对于缔约方汇率操纵问题的最终解决途径也是诉诸IMF，美国在《美墨加协定》下也不能对另一缔约方进行单边制裁或采取其他惩罚性措施。
（四）美国法规定
美国财政部每半年向国会报告美国主要贸易伙伴的宏观经济和外汇政策。该报告的法律依据有两个，一是《1988年贸易竞争法》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，下称1988年法案），二是《2015年贸易便利化和贸易执行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，下称2015年法案）。
1988年法案第3004节要求美国财政部长 “考虑有关国家是否以阻止有效的收支平衡调整或获取国际贸易中的不公平竞争优势为目的，操纵它们的货币与美元之间的汇率”。作出这一判断本身是非常复杂的，需要考虑诸多的因素，并且任何一个或一组因素都不是决定性的，而且每个国家的不同情况也会对该判断产生不同的影响。
美国财政部通常考虑的重要因素包括：（1）贸易与经常项目平衡；（2）单方向长期大规模干预；（3）外汇储备快速积累；（4）资本管制和付款限制；（5）低估以及实际有效汇率的措施；（6）经济的增长异常严重依赖净出口。
第3004节（b）款规定，当财政部判断某国正在进行汇率操纵，并且该国符合两个标准，一是有实质性的全球经常项目盈余，二是与美国有显著的双边贸易盈余，那么财政部长应采取行动，发起双边或通过IMF与该国进行磋商，确保该国尽快调整汇率政策，实现有效收支调整和消除不公正的竞争优势。第3005节（a）款要求财政部长每6个月向国会提交一份包括汇率政策在内的国际经济报告。
2015年法案第701节要求美国财政部长每180天向国会相关委员会提交一份关于美国主要贸易伙伴的宏观经济和货币汇率政策的报告。该报告应当包含以下信息：（1）该国与美国的双边贸易余额；（2）该国的经常账户余额占其国内生产总值的百分比；（3）在提交报告之前的3年内，该国经常账户余额占其国内生产总值的百分比的变化；（4）该国外汇储备占其短期债务的百分比；以及（5）该国的外汇储备占其国内生产总值的百分比。
对于达到以下三个门槛的主要贸易伙伴：（1）与美国双边贸易顺差显著；（2）实质性的经常项目盈余；以及（3）持续地单边干预外汇市场，报告还应当包含以下强化分析的内容：（i）描述该国货币市场的发展，包括在最大程度上可行的有关货币干预的发展；（ii）描述该国货币的实际汇率以及该货币被低估程度的趋势；（iii）该国资本管制和贸易限制的变化分析；以及（iv）该国储备积累的模式。
美国财政部于2019年5月28日发布的最新报告对主要贸易伙伴的标准和需要进行强化分析的主要贸易伙伴的三条标准调整如表1所示。
截至2018年，有21个贸易伙伴超过了这一门槛。
对于被纳入强化分析的主要贸易伙伴，美国总统应当通过财政部长与该国进行双边的接触，以（A）敦促政策的执行，以解决包括与汇率管理有关的低估和盈余在内的货币低估、与美国的大量双边贸易顺差及其实质性的经常项目盈余等的原因；（B）表达美国对于这种低估和盈余对贸易和经济所产生的不利影响的关切；（C）警告该国，美国总统有权根据第701节（c）款的规定采取行动；以及/或（D）制定一个有具体行动的计划来解决货币低估和盈余问题。
若在双边接触一年后，财政部长认为该国未能采取适当的政策以纠正其货币低估和其与美国的贸易顺差，那么美国总统可以采取一项或多项救济行动，包括：
（1） 禁止海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，美国政府机构）批准任何位于该国的融资，包括任何保险、再保险和担保；
（2） 禁止联邦政府采购或订立来源于该国的货物或服务的采购合同；
（3） 指示美国在国际货币基金组织的执行董事发起对该国宏观经济汇率政策额外严格的审查；
（4） 指示美国贸易代表办公室与财政部磋商，考虑是否与该国订立双边或区域贸易协定或发起双边或区域贸易协定谈判。
（五）小结
通过上述比较研究可以看出，就汇率操纵问题而言，首先，不论是认定是否存在汇率操纵，还是对汇率操纵行为采取何种措施，总体上来说，多边条约和区域协定，以及美国的1988年法案，都尊重IMF在此问题上的权威地位。但是，美国的2015年法案却给予了美国政府对汇率操纵问题采取单边主义的授权。其次，从1988年法案和2015年法案所设定的救济手段来看，虽然有采取单边主义的可能，但是似乎并没有授权美国总统在认定某国为“汇率操纵国”或存在不公平货币做法的情况下，实施类似于美国301调查中可以采取的提高关税的贸易制裁手段。再次，虽然1988年法案和2015年法案都关注美国主要贸易伙伴的汇率政策，但是两者在认定标准和条件上存在明显的区别，虽然一国依据2015年法案未被认定为“汇率操纵国”，但是不排除该国可能会基于1988年法案被认定为“汇率操纵国”，反之亦然。最后，美国法律对汇率操纵的认定缺乏客观的标准，美国财政部拥有较大的主观灵活性，并且历年美国财政部报告并无一套严谨、固定、客观的评估体系，甚至评估标准和条件也经常调整，因此很容易被美国政府出于政治等目的而人为操控。
二、美国认定汇率操纵的实践
美国因汇率问题与其他国家发生争端最早是在1971年，通过加征“进口附加费”（import surcharge）迫使其他贸易伙伴与其谈判、签订协定并使其货币升值。1985年《广场协议》的签署标志着美国汇率政策开始转变，从单边不干预转变为积极促进美元贬值和多边合作。1988年法案生效后，美国曾于1988年将韩国、于1992年至1994年将中国列为“汇率操纵国”。2019年8月将中国认定为“汇率操纵国”是1994年以来美国财政部作出的首次认定。
（一）1971年“进口附加费”
1971年，由于布雷顿森林（Bretton Woods）体系下的国际货币秩序逐渐僵化，美国面临着国际收支危机，对于美国而言国际货币改革的必要性逐渐浮现。1971年8月15日，尼克松总统发布了第4074号公告（Proclamation 4074：Imposition of Supplemental Duty for Balance of Payments Purposes），宣布全国进入紧急状态，并对所有进口到美国的应税物品征收10%的“进口附加费”。当晚，尼克松总统在向全国发表的电视讲话中概述了他的新经济政策，其目标是解决失业、通货膨胀和国际投机问题。同时，尼克松总统也强调，这项进口附加费只是暂时的，它不针对任何特定国家。这是一项为了确保美国产品不会因为不公平的汇率而处于不利地位的应对方案，当不公平待遇结束时，进口附加费也会相应地结束。
虽然尼克松强调此次没有明确“针对任何特定国家”，但尼克松政府主要关心的是迫使日本与美国进行谈判，使日元升值24%。当时负责货币事务的财政部副部长保罗·沃尔克（Paul Volcker）也认为，“总统一直相信进口附加费既是一种必要的谈判策略，也是一种吸引公众支持的方式”。在接下来的几个月，美国与十国集团（The Group of Ten，简称G - 10）进行了谈判以解决货币危机，并且说服联邦德国和日本对于本国货币进行重新估值。1971年12月18日，尼克松总统宣布缔结“史密森协定”（The Smithsonian Agreement of the Group of Ten），并宣称其为“世界历史上最重要的货币协定”。12月20日，尼克松总统宣布取消进口附加费。
作为对进口附加费的回应，几家进口商提起诉讼，指控尼克松总统缺乏征收进口附加费的权力。美国政府辩称，他有权根据《1917年对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act，1917）第5条征收进口附加费。美国海关和专利权上诉法院（The United States Court of Customs and Patent Appeals）在United States v. Yoshida International一案中认定，“无可争辩的是，对敌贸易法实际上确实将‘进口管制’的权力授权给总统，但仅限于战争期间或国家紧急状态下使用”（incontestable that [TWEA] does in fact delegate to the President，for use during war or during national emergency only，the power to“regulate importation”），并认为征收附加费的行政命令符合相应法律规定，原因是它“与所面临的紧急情况有着非常合理的关联”（bore an eminently reasonable relationship to the emergency confronted）。一年后，海关和专利权上诉法院在Alcan Sales，Div. of Alcan Aluminum Corporation v. the United States中也作出了同样的判决。
（二）1985年《广场协议》
1980至1985年间，美元对于当时四个最大经济体的货币日元、德国马克、法国法郎和英镑升值了约50%。尽管对美国工业造成相当大的侵害，但起初美国政府并没有采取相应的措施。然而美国国内普遍认为，货币利差与美元的通货膨胀这两个因素造成了美国对日本、联邦德国、法国和英国等国竞争力的严重恶化，从而导致了几百万美国工人失业。对此，制造业、服务业和农业从业人员逐渐发起一场又一场社会运动，要求保护国内的相关产业免予外国产业的不当竞争。主要参与者包括粮食出口商、汽车业、重型机械制造商，以及包括IBM和摩托罗拉（Motorola）在内的高科技公司等。随着社会运动逐渐升温，他们逐渐获得美国政府的关注，国会亦开始考虑通过相应的保护主义法律。1985年4月，美国众议院财政委员会通过了《国会众议院财政委员会107号一致决议》，这个决议要求总统采取行动减少美国正在日益增长的商品贸易赤字，对日本不公平的贸易做法采取相应的措施。
由此，在美国的主导下，1985年9月22日，美国、日本、英国、法国及联邦德国5个工业发达国家财政部长和央行行长于美国纽约的广场饭店会晤后，签署了《广场协议》（Announcement of The Ministers of Finance and Central Bank Governors of France，Germany，Japan，The United Kingdom，and The United States，Plaza Accord）。该协议的主要目的是联合干预外汇市场，使美元对日元、马克、法郎等主要货币有秩序性地下调，以解决美国巨额贸易赤字，从而导致日元大幅升值。《广场协议》的签署标志着美国汇率政策开始转变，从单边不干预转变为积极促进美元贬值和多边合作，向世界发出了美国汇率政策巨大转变的信号。
（三）美国《1988年贸易竞争法》的实践
美国、英国、日本、法国和联邦德国五国于签署《广场协议》后，开始联合干预外汇市场。五国开始在国际外汇市场上大量抛售美元，继而形成市场投资者的抛售狂潮，导致美元持续大幅度贬值。但是，《广场协议》使得美元主要针对实施浮动汇率的货币下跌，而针对借由操纵汇率获利的主要贸易竞争者的汇率却毫无影响。中国台湾地区及韩国等美国主要贸易伙伴持续低估其货币，借此维持与美国的巨大贸易顺差，使得汇率偏差和异常波动继续侵蚀着美国产业在世界市场上的竞争力。为此，国会决定以国内立法的方式解决美元汇率问题。1988年8月23日，国会通过了《1988年贸易竞争法》，开启了美国禁止他国操纵汇率的立法。
1988年10月，美国财政部认定韩国和中国台湾地区操纵了汇率并宣布将发起磋商。报告认为韩国和中国台湾地区除在《广场协议》签署后的短时间内有反映真实汇率外，韩国政府和中国台湾地区的有关行政部门基本直接或间接阻止了货币的升值；到1988年，两者呈现出巨大的国际收支经常项目盈余和与美国的双边贸易顺差。同时，因为韩国和中国台湾地区在军事安全方面高度仰赖美方的支持，现实方面无法承受与美国关系僵化所产生的冲击，因此中国台湾地区和韩国应美国要求启动汇率的协商。中国台湾地区于1989年4月改革了汇率体制，从1988年10月至1989年10月间升值台币12%，与美国的双边贸易逆差跌落；韩国政府于1990年3月宣布改变汇率体制，韩国的外汇市场逐渐自由化，同时其国际收支经常项目盈余也消失。
1992年5月，中国因为与美国有着较大的贸易顺差且拥有较高的国际收支经常项目盈余，同时对于汇率有较严格的监管与控制，因此被美国财政部认定为“汇率操纵国”。1994年，我国开始汇率制度改革并实行“有管理的浮动汇率”制度，7月后就不再被美国认定为“汇率操纵国”。
（四）美国财政部2019年5月汇率报告
自2015年法案生效后，美国财政部先后发布的7份汇率政策报告均没有认定任何贸易伙伴操纵汇率。根据美国财政部于2019年5月28日发布的最新汇率报告，没有任何一个主要贸易伙伴被美国认定为汇率操纵国或存在不公平货币做法，但是中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚和越南共九个国家被美国财政部列入观察国名单。就中国而言，中国未满足1988年法案的“汇率操纵国”标准，并且只符合了2015年法案三条标准中的第一条，即与美国存在显著的双边贸易顺差，因此被继续列在观察国名单中。
报告指出，中国继续与美国产生极大、持续和不断增长的双边贸易顺差，是迄今为止美国所有主要贸易伙伴中最大的贸易顺差国。截至2018年12月第四个季度，中国对美国的商品贸易顺差为4 190亿美元。美国对中国赤字规模过大是中国持续和广泛使用非关税壁垒、非市场机制、国家补贴以及其他歧视性措施的结果，这些措施日益扭曲中国的贸易和投资关系。这些做法往往限制了中国对进口商品和服务的需求和市场准入，从而导致更广泛的贸易顺差。中国的政策也抑制了外国投资，导致人民币疲软。在2018年期间，人民币兑美元贬值5.4%，而在广泛的贸易加权基础上贬值不到2%。如果维持下去，这种贬值可能会加剧中国与美国的双边贸易顺差。
美国财政部非常重视中国坚持对于20国集团的承诺，即不参与竞争性贬值，也不会将中国的汇率用于竞争目的。美国财政部将继续敦促中国提高中国汇率和储备管理业务和目标的透明度。同时，美国财政部仍然对中国继续不披露其外汇干预感到“非常失望”。对此，美国财政部正密切关注人民币的发展，并继续与中国当局进行讨论。
美方认为中国应该进行更多以市场为基础的经济改革，以促进人民币的增长和信心。中国需要积极推进改革，扩大市场力量的作用，支持更大的家庭消费增长，并使经济从投资中重新平衡。这些改革将使中国经济处于更加可持续的基础，支持全球增长，并有助于减少与美国的双边贸易顺差。
根据本报告的分析，美国财政部根据2015年法案认定中国继续在经济监测清单中列入值得密切注意其货币做法的经济体。美国财政部确定，虽然中国目前不符合1988年法案第3004节所确定的标准，但考虑到中国之间双边贸易不平衡异常庞大且不断增长以及中国恶意低估货币价值的历史，美国财政部将在接下来的6个月内仔细监察和审查中美之间逐渐扩大的不平衡的贸易关系。美国财政部持续重点关注中国的货币政策，尤其是被错位且低估的人民币兑美元汇率。中国应当致力于强化汇率的透明度及制定管理的手段与目标。尽管中国尚未符合2015年法案的三条标准，考虑到在双边贸易顺差极大且不断扩大的背景下人民币兑美元汇率在2018年下跌了8%，财政部将继续加强与中国在汇率问题上的双边接触。美国财政部将继续敦促中国采取必要措施避免持续疲软的货币。中国需要积极应对造成市场扭曲的力量，包括补贴和国有企业，加强社会安全网以支持更大的家庭消费增长，并使经济从投资中重新平衡。随着时间的推移，经济基本面和结构性政策环境的改善将有助于增强人民币汇率，并有助于减少中国对美国的贸易顺差。
（五）美国财政部的最新认定和中国的回应
美国财政部依照1988年法案第3004节于当地时间2019年8月5日认定中国是“汇率操纵国”。这一认定的后果是，美国财政部长将与IMF进行接触，以消除中国最新行动所造成的不公平竞争优势。
美国财政部指责中国长期大规模地干预外汇市场，低估人民币价值以获取不公平的竞争优势由来已久。美国认为，最近几天，中国在保有大量的外汇储备的同时采取了具体措施让人民币贬值。这些行动的背景和中国市场稳定理论的不可信证实了中国货币贬值的目的是为了在国际贸易中获得不公平的竞争优势。美国认为中国人民银行在2019年8月5日的一份声明中指出：“近年来在应对汇率波动过程中，人民银行积累了丰富的经验和政策工具，并将继续创新和丰富调控工具箱，针对外汇市场可能出现的正反馈行为，要采取必要的、有针对性的措施。”这是中国人民银行公开承认，它拥有操纵货币的丰富经验，并准备继续这样做。这种行动模式违反了中国在20国集团关于避免竞争性贬值的承诺。美国财政部继续敦促中国提高中国汇率和外汇储备管理操作和目标的透明度。
针对美国财政部的做法，中国人民银行于8月6日下午发布公告对美国财政部将中国列为“汇率操纵国”的做法表示遗憾。中国人民银行认为，美国的这一行为不符合美国财政部自己制定的所谓“汇率操纵国”的量化标准，是任性的单边主义和保护主义行为，严重破坏国际规则，将对全球经济金融产生重大影响。这不仅会严重破坏国际金融秩序，引发金融市场动荡，还将大大阻碍国际贸易和全球经济复苏，最终会自食其果。美国这一单边主义行为还破坏了全球关于汇率问题的多边共识，会对国际货币体系的稳定运行产生严重的负面影响。中方奉劝美方悬崖勒马、迷途知返，回到理性和客观的正确轨道上来。
（六）小结
首先，在20世纪历史上，美国与其他国家发生汇率方面的争端，或将其他国家认定为“汇率操纵国”，都伴随着相关国家的国际收支经营项目盈余和对美国的巨额贸易顺差。相关国家或地区在被美国发起磋商后，均不同程度地经历了其货币对美元的升值过程，以及经常项目盈余和顺差减少等。其次，截至目前美国将其他国家认定为“汇率操纵国”，包括本次将中国认定为“汇率操纵国”，其所依据的国内法均是1988年法案，尚无依据2015年法案将某国认定为“汇率操纵国”的案例。最后，美国财政部本次将中国认定为“汇率操纵国”与历史上认定包括中国在内的国家或地区为“汇率操纵国”有相似的条件，但是当前中美经贸摩擦加剧紧张，让汇率操纵问题更加复杂化。
三、中国被认定为“汇率操纵国”的初步影响分析
从短期来看，就美国将中国认定为“汇率操纵国”本身而言，直接的法律后果可能是启动IMF与中国的双边磋商进程，其所带来的间接性影响可能是减缓人民币进一步贬值；附带地也可能导致美国在将于2019年11月发布的汇率报告中依据2015年法案将中国认定为“汇率操纵国”，并适用该法案中的相关救济性措施，另外，因汇率操纵所导致的货币低估也可能被认定为一种补贴。从长期来看，美国财政部的这一认定可能是中美贸易摩擦向货币金融领域延伸的信号，中国应该密切关注美国的下一步动向。
（一）心理和舆论影响大于实际的制裁性后果
美国财政部本次将中国认定为“汇率操纵国”所依据的是1988年法案。根据该法案，美国财政部可以采取的措施是发起双边或通过IMF与该国进行磋商，确保该国尽快调整汇率政策，实现有效收支调整和消除不公正的竞争优势。即使美国将中国的汇率操纵问题诉诸IMF，根据IMF现行的监管规定，其可以采取的措施也只是指导成员国进行必要的政策调整，并没有授权IMF 或美国对中国采取制裁性措施。实际上，IMF于2019年4月结束了对中国汇率操纵方面的审查，并于近期明确表态中国没有操纵汇率。因此，不论是根据美国国内法还是IMF的规定，被宣布为“汇率操纵国”，均不存在类似于美国301条款那样的制裁措施。
美国此时将中国宣布为“汇率操纵国”的主要原因可能还是为了减少人民币贬值对美国加征关税的对冲作用。美国于8月1日宣布将于9月1日对来自中国的3 000亿美元商品加征关税，随后人民币在数日内大幅贬值。人民币贬值增加了中国出口产品的竞争力，在一定程度上抵消了美国加征关税的影响。因此，美国此时突然将中国宣布为“汇率操纵国”，可能会从心理和舆论上影响市场对于人民币是否会持续贬值的预期，从而减少人民币贬值对美国加征关税的对冲作用。
（二）美国财政部可能会在将于2019年11月份发布的报告中依据2015年法案再次将中国认定为“汇率操纵国”
如前文所述，美国本次将中国认定为“汇率操纵国”的法律依据是1988年法案。美国财政部2019年5月发布的报告中并没有将中国认定为“汇率操纵国”，最主要的原因是中国不符合美国财政部基于2015年法案所设立的三个门槛。但是，美国财政部基于2015年法案的授权对于如何设立这三个量化的标准有完全的裁量权，可以随时调整。因此，不排除美国在今年11月份发布的报告中调整这三个量化指标，以便量身订制地将中国依据2015年法案认定为“汇率操纵国”。
对于基于2015年法案被认定为汇率操纵国的法律后果分两个阶段，第一是美国与被认定为汇率操纵的国家有一年时间的谈判期，在这一年内双方进行接触和谈判，以消除汇率贬值或贸易盈余等问题；第二是如果双方接触一年后，美国未能得到满意的结果，就可以采取2015年法案第701节（c）款的四项措施。但是这四项措施对中国的影响也不大。首先，禁止海外私人投资公司批准任何位于该国的融资，包括任何保险、再保险和担保。实际上该机构在中国没有任何项目。其次，禁止联邦政府采购或订立来源于该国的货物或服务的采购合同。这个可能有一定的影响，但是由于中国还不是WTO《政府采购协定》的成员方，中国企业在美国的政府采购中本来就受到各种歧视，所以中国企业在美国政府采购中所占的份额本来就不大，因此影响有限。再次，指示美国在IMF的执行董事发起对该国宏观经济汇率政策额外严格的审查。这一审查的结果并不会带来制裁性的后果。最后，指示美国贸易代表办公室与财政部磋商，考虑是否与该国订立双边或区域贸易协定或发起双边或区域贸易协定谈判。除WTO外，中美双方签订双边或区域贸易协定的可能性基本为零。
（三）对华反补贴调查中的汇率贬值补贴问题可能会被实施
2019年5月，美国商务部发布公告拟对现行的反补贴行政法规进行修改，从而可以将因政府行为所导致的汇率贬值视为一种专向性的补贴，并对该补贴采取反补贴措施。其中政府行为中最典型的表现之一就是汇率操控。因此，在美国财政部将中国认定为“汇率操纵国”的前提下，只要美国商务部关于反补贴行政法规的修订完成，就可以立即在针对中国进口产品的反补贴调查中调查汇率贬值补贴项目，并加征反补贴税。
这种反补贴税需要通过个案的调查并作出裁定才可以实施，从长远来看可能会对中国产品有影响，但是从短期来看，这种反补贴税因为针对特定产品，所以打击的面较窄，打击的效果也不像301关税那样明显。
理论上来说，也不排除美国商务部可能以汇率补贴为由对所有来自中国的产品，通过自主立案的方式发起一个反补贴调查，并对所有的中国产品加征一定幅度的反补贴税。但是，在美国对华301关税仍在实施并将继续加码的情况下，美国商务部这样做的可能性相对较小。
（四）将中国认定为“汇率操纵国”是中美贸易摩擦向货币金融领域延伸的信号
自2018年7月美国违反国际规则对中国产品加征301关税以来，中美双方在关税不断加码、打压中兴华为、中国反制、双方谈判和谈判破裂的循环中往复，中美经贸关系也不断恶化。美国的301关税措施打压的主要是中国产业链中低端的产业，而出口管制措施打压的是中国的高科技产业，美国已经在事实上形成了从产业链的两头挤压中国产业的生存空间的态势。在美国的打压效果不明显，或中美长期僵持的情况下，美国动用其在金融领域的霸权地位，将贸易摩擦延伸到货币金融领域的可能性比较大。虽然将中国认定为“汇率操纵国”本身并不带来严重的制裁性后果，但这是中美贸易摩擦向货币金融领域延伸的明显信号，需要中国加倍警惕和高度关注。
（五）小结
虽然美国本次将中国认定为“汇率操纵国”本身并没有带来像301关税那样的制裁性后果，但是美国在中美经贸摩擦中肆无忌惮地动用汇率操纵条款，给中美贸易摩擦向货币金融领域延伸敲响了警钟，应当引起中国的高度关注。
四、中国应对的初步建议
针对美国将中国认定为“汇率操纵国”可能产生的影响，以及未来中美经贸冲突的演变趋势，中国应从汇率操纵、汇率补贴和预防货币金融战三个维度提前做好应对和防范。
（一）关于汇率操纵
虽然美国本次依据1988年法案将中国认定为“汇率操纵国”，并没有直接的制裁性后果，但是如果美国进一步依据2015年法案将中国认定为“汇率操纵国”，那么该法案中的相关救济措施可能就会适用于中国。虽然如前文分析，2015年法案中的救济措施对中国的影响可能也不是太大，但是这种单边地给中国贴标签的行为是对国际规则破坏，不利于国际金融市场的稳定。因此，中国应该做到如下几点。
（1）坚持IMF作为多边进行汇率监管的主体地位。IMF目前是唯一一个对各国汇率有监督权的国际组织。对于IMF成员之间的关于汇率问题的争议或纠纷，也应该诉诸IMF进行裁判和监督，而不能任由单个成员单方面作出认定，或对其他国家进行污名化的贴标签，更不能单方面采取制裁性或限制性的措施。
（2）适度澄清中国的汇率形成机制，提升透明度。中方的汇率政策为：以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。但是对于中国的汇率是如何形成的，如何浮动的，目前并没有公开透明的渠道可以了解，这也是其他国家对中国的汇率机制误解比较多的原因。因此，建议在可行的范围内，适当提升中国汇率形成机制的透明度。
（3）加强从经济学研究的角度，用数据和事实来论证中国没有操纵汇率，人民币也没有贬值。汇率问题本质上是个经济问题。人民币有没有贬值或升值了多少，应该由直观的经济学数据来证明。对于中国汇率在短时间内出现波动的原因，应该有一个经济学的合理性分析。必要时，中国政府也可以以发布白皮书的方式澄清和阐述中国的立场。
（二）关于汇率补贴
WTO协定中关于汇率补贴的条文体现在GATT 1994第VI条第3款的注释和补充规定中，即“多种货币措施在某些情况下可构成一种出口补贴，对此可根据第3款征收反补贴税予以抵消，……”。也就是说，WTO协定并没有禁止将汇率问题认定为一种补贴，但是值得注意的是这种认定仅限于“出口补贴”。
美国在其反补贴调查实践中，只对存在双重或多重汇率机制的国家认定过存在汇率补贴，对于单一汇率制国家，比如近年来针对中国提起的汇率补贴申请中，美国商务均不予立案调查。但是，美国商务部于2019年5月23日发布通知拟对现行的反补贴法规进行修改（下称修正案），以对汇率低估（因政府行为导致）的国家给予其出口的补贴加征反补贴税。修正案的核心内容是拟将汇率补贴认定为“国内补贴”，并在专向性的认定上作出重大修订。
实际上修正案中关于此类补贴专向性的认定存在重大的法律瑕疵，中国应该坚决反对该修正案。根据该修正案，认定“某些企业”“主要使用”或“不成比例的大量”使用汇率补贴的方法分两步，第一步是考虑一国国际收支的数据，特别是各类实体或活动，包括出口商、外国投资者、游客、海外生产要素收入，所提供的外币总额；第二步是确定“某些企业”，即“主要在国际购买和销售货物的企业”（enterprises that primarily buy or sell goods internationally），所提供的外币占该总额的百分比。估且不论这个百分比在数量上要达到多少才能构成“主要使用”或“不成比例的大量”，假设修正案所定义的“某些企业”“主要使用”汇率补贴或“不成比例的大量”获得汇率补贴，那么造成这一结果的唯一原因是一国经济活动的内在的多样性程度。根据修正案认定专向性的方法，如果一国的经济是以出口货物为导向，那么汇率补贴可能会在很大程度上被认定存在专向性；但是一个位于太平洋的以吸引外国游客为主的岛国，汇率补贴被认定存在专向性的可能性则基本没有。实际上，汇率低估如果可以构成补贴的话，那么这个补贴也是在一国经济中充分地广泛地可获得；如果它疑似构成WTO《补贴与反补贴协定》第2.1条（c）款的事实上专向性，也是由一国经济的内在的多样性程度决定的，因此不具有反补贴意义上的专向性。
（三）关于货币金融战
与当前的中美贸易摩擦相比，历史上的因汇率问题而产生的争端，不论是“进口附加费”还是《广场协议》，或者是将相关国家或地区认定为“汇率操纵国”，可能都不能为中国提供太多可供借鉴的参考价值。中美当前的经贸冲突在根源上可能还是两者经济体制和发展模式的冲突，美国在中美双边谈判中提出的结构性改革要求和“可执行性”要求，对中国可能是很大的挑战。中美经贸关系长期恶化下去，必然引发中美在货币金融领域的冲突，甚至是渐进式的全面脱钩。
从法律角度来说，美国在金融领域对中国采取制裁性的措施并不需要以认定为“汇率操纵国”为前提，其他方面的原因，比如国家安全、人权，以及其他长臂管辖权的实施，都有可能引发金融领域的制裁性后果，比如冻结财产、切断Swift系统等。因此，在中美贸易摩擦向货币金融领域转移的信号已经明确发出的情况下，中国需要在货币金融领域未雨绸缪，密切关注美国的下一步动向，提前在金融领域做好防范性措施，如推进人民币的国际化，提升人民币在国际结算中的份额等，打造人民币跨境支付结算系统等。
五、结语
自2018年7月美国对华产品加征301关税引发中美贸易摩擦以来，美国依托其成熟和发达的国内贸易法律体系，频频对中国发起攻击，对中国列标准、贴标签，污名化或抹黑中国，包括传统的反倾销反补贴中的非市场经济导向，以国家安全为名的232 调查，出口管制措施的实施，以及“汇率操纵国”的认定。中国除了技术层面的反制措施外，更应该加大对美国国内法的研究，方能知己知彼，应对有序；也应该加大对美国国内法与国际规则一致性的研究，占领中美贸易摩擦的道义制高点，不失于“理”。
责任编辑：石静霞
经贸法律评论
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